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Giusto procedimento

Espropriazione per pubblica utilità Atto amministrativo e silenzio della P.A.

Garanzie partecipative nelle procedure espropriative avviate nell'ambito dello stato di emergenza socio-economico-ambientale determinatosi nel bacino idrografico del fiume Sarno. Derogabilità delle garanzie partecipative esclusivamente in presenza di urgenza qualificata afferente al singolo procedimento amministrativo. Necessità che il provvedimento espropriativo sia emanato previo contraddittorio con il soggetto espropriato. Conseguente illegittimità della procedura espropriativa in caso di omessa comunicazione di avvio del relativo procedimento. Insanabilità ex art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990. L'art. 21-octies, ove inteso come norma di carattere processuale, è inapplicabile ex officio ma soltanto ope exceptionis
Cons. St., Sez. 3, Sentenza 4 June 2013, n. 03048

Principio

1. Garanzie partecipative nelle procedure espropriative avviate nell'ambito dello stato di emergenza socio-economico-ambientale determinatosi nel bacino idrografico del fiume Sarno. Derogabilità delle garanzie partecipative esclusivamente in presenza di urgenza qualificata afferente al singolo procedimento amministrativo.
1.1. Nell'ambito dello stato di emergenza socio-economico-ambientale determinatosi nel bacino idrografico del fiume Sarno di cui all’O.P.C.M. 1.4.4.1995 e delle delibera del 25.8.1992 e del 5.8.1992, con le quali il Consiglio dei Ministri ha dichiarato area ad elevato rischio ambientale il bacino idrografico del fiume Sarno, non può ritenersi sussistente l’urgenza qualificata in tutte le procedure espropriative avviate dal Prefetto, quale Commissario Delegato ex O.P.C.M. del 14.4.1995, per il solo fatto che, appunto, egli opera in e per una situazione di emergenza, dovuta al dissesto del bacino idrografico del Comune Sarno. Un simile ragionamento condurrebbe, infatti, all’inammissibile conclusione che qualsiasi procedura espropriativa posta in essere da tale organo extra ordinem, nominato per fronteggiare una situazione di emergenza, sia per ciò stesso svincolata dalle garanzie partecipative a tutela degli interessati, con un vulnus al principio di legalità dell’azione amministrativa e del giusto procedimento che può trovare la sua ragion d’essere solo nell’oggettiva natura del singolo procedimento e non nella natura soggettiva dell’organo espropriante.
1.2. L’urgenza qualificata che, ai sensi dell’art. 7 della l. 241/90, consente all’Amministrazione di derogare all’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, non può che attenere al singolo procedimento e trovare giustificazione nelle esigenze proprie e peculiari del singolo procedimento, come è reso palese dallo stesso tenore testuale della disposizione, che contempla l’eccezione dovuta a “ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento”.

2. Necessità che il provvedimento espropriativo sia emanato previo contraddittorio con il soggetto espropriato. Conseguente illegittimità della procedura espropriativa in caso di omessa comunicazione di avvio del relativo procedimento. Insanabilità ex art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990.
2.1. La partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo, prevista dagli artt. 7 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241, costituisce un principio generale dell’ordinamento giuridico (Cons. St., sez. V, 22.5.2001 n. 2823), cosicché ogni disposizione che limiti od escluda tale diritto deve essere interpretata in modo rigoroso, al fine di evitare di vanificare od eludere il principio stesso. Nel procedimento amministrativo si bilanciano, infatti, esigenze di legalità ed esigenze di efficienza e spesso il loro equilibrio è oggetto di sindacato giurisdizionale, teso a verificare, da una parte, la sussistenza dell’obbligo di legge ed il suo puntuale rispetto da parte della p.a. e, dall’altra, l’esistenza di ragioni che consentano di non ritenere viziante, sul piano della legittimità dei provvedimento finale, l’omessa comunicazione di avvio, con prevalenza, nel caso concreto, di considerazioni teleologiche e finalistiche relative al raggiungimento effettivo e sostanziale dello scopo della norma tesa ad assicurare la partecipazione.
2.2. Le norme sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo non vanno applicate meccanicamente e formalmente, nel senso che occorra annullare ogni procedimento in cui sia mancata la fase partecipativa, dovendosi piuttosto interpretare nel senso che la comunicazione è superflua – con prevalenza dei principi di economicità e speditezza dell’azione amministrativo – quando l’interessato sia venuto comunque a conoscenza di vicende che conducono comunque all’apertura di un procedimento con effetti lesivi nei suoi confronti (in tal senso, Cons. St., sez. IV, 30.9.2002, n. 5003, Cons. St., Sez. VI, 8 aprile 2002, n. 1922; Sez. V, 22 maggio 2001, n. 2823; Sez. IV, 18 maggio 1998, n. 836).
2.3. In materia di comunicazione di avvio sono quindi prevalsi, già prima dell’entrata in vigore dell’art. 21-octies della l. 241/90 in seguito alla riforma della l. 15/2005, canoni interpretativi di tipo non formalistico, ma sostanzialistico e teleologico. Poiché l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 7 della legge 241/90, è strumentale ad esigenze di conoscenza effettiva e, conseguentemente, di partecipazione all’azione amministrativa da parte del cittadino nella cui sfera giuridica l’atto conclusivo è destinato ad incidere, in modo che egli sia in grado d’influire sul contenuto del provvedimento, l’omissione di tale formalità non vizia il procedimento solo nelle ipotesi in cui il contenuto di quest’ultimo sia interamente vincolato, pure con riferimento ai presupposti di fatto, nonché tutte le volte in cui la conoscenza sia comunque intervenuta, sì da ritenere già raggiunto in concreto lo scopo cui tende siffatta comunicazione (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 22.5.2001, n. 2823; Cons. St., sez. IV, 30.9.2002, n. 5003).
2.4. In materia di espropriazioni per pubblica utilità, il corretto provvedimento espropriativo postula un contraddittorio al quale la comunicazione di avvio del relativo procedimento è indefettibilmente funzionale, sicché, in mancanza di comunicazione al privato potenzialmente leso dal provvedimento finale, quest’ultimo si rivela illegittimo e dev’essere annullato (v., inter alias, Cons. St., sez. IV, 19.12.2003, n. 8373).
2.5. È illegittima la procedura espropriativa quando essa non sia stata preceduta da alcuna forma di comunicazione ai sensi del richiamato art. 7 della l. 241/90 e/o dell’art. 10 della l. 865/71.

3. L'art. 21-octies, ove inteso come norma di carattere processuale, è inapplicabile ex officio ma soltanto ope exceptionis.
3.1. L’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 introdotto dalla legge n. 15/2005, ove inteso come norma di diritto sostanziale e non processuale non è applicabile ratione temporis alle fattispecie che sono venute in essere in data anteriore alla sua entrata in vigore.
3.2. Quand’anche si volesse ritenere l’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990 norma di carattere processuale e pertanto, in quanto tale, applicabile anche ai procedimenti in corso o già definiti alla data di entrata in vigore della legge n. 15/2005, la disposizione de qua non potrebbe essere applicata d’ufficio dal giudice, ma solo ope exceptionis da parte dell’amministrazione, alla quale incombeva l’onere, invero non assolto, di dimostrare che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Cons. St., Sez. 3, 4 June 2013, n. 03048
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