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Revoca di asta pubblica e risarcimento del danno

Atto amministrativo e silenzio della P.A.

1. Atto amministrativo. Autotutela decisoria. Ritiro giustificato per ragioni di opportunità. Natura. È un atto di revoca. Qualificazione. Spetta al G.A. 2. (segue): diverso apprezzamento dell'interesse pubblico originario. Sufficienza. 3. (segue): comunicazione di avvio del procedimento. Omissione. Irrilevanza. 4. (segue): indennizzo. Omessa previsione. Non rileva. 5. (segue): bandi di gara. Non sono provvedimenti amministrativi ad efficacia durevole. Loro revoca. Indennizzo. Non spetta. 6. (segue): pregiudizi patiti da concorrente a gara legittimamente revocata. Responsabilità precontrattuale della P.A. Danno ingiusto. Configurabilità
T.A.R. Abruzzo L'Aquila, Sez. 1, Sentenza 24 November 2014, n. 00834

Principio

1. Atto amministrativo. Autotutela decisoria. Ritiro giustificato per ragioni di opportunità. Natura. È un atto di revoca. Qualificazione. Spetta al G.A.
1.1. In tema di procedure ad evidenza pubblica per assegnazione di concessione demaniale (in relazione ad un’area destinata ad alaggio e sosta delle imbarcazioni da diporto), qualora la P.A. ritiri il bando, nell’esercizio dei poteri di autotutela decisoria, non già a cagione di vizi di legittimità dell’atto inciso bensì per valutazioni di opportunità, il relativo provvedimento va qualificato come revoca e non di annullamento d’ufficio.
1.2. La qualificazione del provvedimento impugnato in sede giurisdizionale, che implica la considerazione di tutto il contenuto del provvedimento e non solo del nomen iuris attribuitogli dall'Amministrazione, è rimessa al Giudice Amministrativo; pertanto, l'errata qualificazione da parte dell'Amministrazione non può integrare un vizio del provvedimento, salvo il giudizio di legittimità da formulare attraverso il parametro della fattispecie legale cui il provvedimento stesso realmente e sostanzialmente appartiene.

2. (segue): diverso apprezzamento dell'interesse pubblico originario. Sufficienza. 
Legittimamente l'Autorità demaniale revoca, nell'esercizio di poteri di autotutela decisoria, un bando di assegnazione area demaniale per imbarcazioni da diporto, in esito ad un diverso apprezzamento e, cioè, ad nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, traendo perciò origine l'atto di ritiro non già in sopravvenienze di fatto o di diritto, bensì in un diverso assetto degli interessi pubblici previamente considerati. Tale possibilità è ammissibile alla stregua della previsione dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990 che, infatti, menziona tra i presupposti legittimanti l’esercizio del potere di revoca anche la “nuova valutazione dell'interesse pubblico originario”; del resto le varie ipotesi contemplate dal ridetto art. 21 quinquies legge n. 241/1990 sono tutte accomunate dalla più ampia discrezionalità nella scelta dell’opportunità di procedere all’adozione di una determinazione in autotutela.

3. (segue): comunicazione di avvio del procedimento. Omissione. Irrilevanza.
3.1. In tema di procedimenti di autotutela decisoria volti al ritiro di bando di gara pubblica per affidamento di concessione demaniale marittima, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina alcuna efficacia invalidante sul provvedimento conclusivo e ciò sia in considerazione della stessa natura dell’atto revocato (per l’appunto, il bando di una procedura in itinere), sia, conseguentemente, in quanto alla data di adozione del provvedimento di revoca nessun vantaggio era stato acquisito dal soggetto concorrente alla procedura di gara, laddove risulti che tra la pubblicazione del bando e il relativo atto di revoca sia intercorso un lasso temporale talmente breve da precludere finanche l’esame delle domande dei concorrenti, il cui termine di presentazione non era oltretutto spirato alla data di adozione del provvedimento di autotutela. 
3.2. In tema di procedimenti di autotutela decisoria volti al ritiro di bando di gara pubblica per l'affidamento di concessione demaniale marittima, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non vizia il provvedimento conclusivo, laddove risulti dalla motivazione dell'atto di revoca che una partecipazione procedimentale non avrebbe determinato, in rapporto all’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione, una soluzione di segno diverso rispetto all’esercizio dello ius poenitendi.

4. (segue): indennizzo. Omessa previsione. Non rileva. 
La legittimità del provvedimento di revoca di procedura di gara per affidamento di concessione demaniale marittima non esclude, in linea generale e astratta, la spettanza di un indennizzo, alla stregua dell’art. 21 quinquies legge n. 241/1990; la mancata previsione o corresponsione della somma dovuta a titolo di indennizzo non inficia per ciò solo la legittimità del provvedimento di revoca, potendo eventualmente incidere sul piano delle conseguenze scaturenti dall’adozione del provvedimento.

5. (segue): bandi di gara. Non sono provvedimenti amministrativi ad efficacia durevole. Loro revoca. Indennizzo. Non spetta.
5.1. Non è meritevole di accoglimento la domanda di indennizzo ex art. 21 quinquies legge n. 241/1990 formulata da concorrente a procedura di gara per affidamento di concessione demaniale marittima, ove il bando che indiceva tale procedura sia stato revocato prima della scadenza del termine per la presentazione delle relative domande di partecipazione.
5.2. I bandi di selezione non rientrano tra i provvedimenti amministrativi ad efficacia durevole per i quali l’art. 21 quinquies, comma 1 della l. n. 241 del 1990 prevede l’obbligo per l’amministrazione di provvedere all’indennizzo dei soggetti interessati quale ristoro dei pregiudizi provocati dalla revoca (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 24 marzo 2009, n. 3063).

6. (segue): pregiudizi patiti da concorrente a gara legittimamente revocata. Responsabilità precontrattuale della P.A. Danno ingiusto. Configurabilità.
6.1. L'Amministrazione che revochi legittimamente una procedura di gara è tenuta a ristorare i pregiudizi patiti dai concorrenti a titolo di responsabilità precontrattuale; come desumibile dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 6 del 5 settembre 2005, la responsabilità precontrattuale è configurabile anche nel caso di inosservanza di regole di condotta che, pur non determinando l’invalidità della procedura, implicano l’insorgere di un obbligo risarcitorio correlato alla violazione di principi di affidamento, correttezza e buona fede.
6.2. È configurabile una responsabilità precontrattuale in capo alla P.A. che (legittimamente) revochi una procedura di gara, giustificando l’intervento in autotutela in ragione di un diverso apprezzamento dell’interesse pubblico originario in assenza di sopravvenienze fattuali ovvero normative ed a breve distanza di tempo dall’approvazione del bando e, dunque, dall’indizione della selezione ma, pur sempre, in una fase successiva all’avvenuta presentazione da parte di operatore economico interessato della propria domanda di partecipazione corredata della necessaria documentazione. In tal caso, il contegno tenuto dall’amministrazione assume rilievo al fine di fondare la pretesa alla riparazione del pregiudizio correlato al c.d. interesse negativo che, tuttavia, non può che essere limitato al solo danno emergente e, cioè, alle spese sostenute dal ricorrente per la partecipazione alla selezione.

T.A.R. Abruzzo L'Aquila, Sez. 1, 24 November 2014, n. 00834
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