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Ricostruzione di edifici ruinati

Urbanistica e edilizia Giustizia amministrativa

1. Legittimazione a ricorrere in materia di urbanistica e edilizia. Criterio della c.d. vicinitas. Sufficienza. 2. Sospensione del processo amministrativo ex comb. disp. art. 79 c.p.a. e art. 295 c.p.c. Presupposti. 3. Principio della domanda. Corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Potere del G.A. di individuare i motivi di ricorso. Compatibilità. 4. Onere della prova nel processo amministrativo. Principio “dispositivo con metodo acquisitivo”. Presupposti. 5. Ristrutturazione edilizia. Nozione. Ristrutturazione edilizia pesante. Riforma di cui all'art. 30, comma 1°, lettera a) D.L. n. 69/2013 conv. in legge n. 98/2013. Ristrutturazione di edifici ruinati. Presupposti
Cons. St., Sez. 4, Sentenza 18 November 2014, n. 05662

Principio

1. Legittimazione a ricorrere in materia di urbanistica e edilizia. Criterio della c.d. vicinitas. Sufficienza.
1.1. In materia di urbanistica e edilizia, è sufficiente a legittimare la proposizione da parte del vicino dell’impugnazione in sede giurisdizionale del titolo edilizio, la mera vicinitas, ossia il collegamento stabile con la zona interessata dai lavori. Infatti, la c.d. vicinitas è di per sé sufficiente al fine di configurare l’interesse al ricorso, così come previsto dall’art. 100 c.p.c. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 10 giugno 2014 n. 2965; id. 13 marzo 2014 n. 1210; id. 22 gennaio 2013 n. 361; id. 17 settembre 2012 n. 4926; id. 29 agosto 2012 n. 4643; id. 10 luglio 2012 n. 4088; id. 13 novembre 2012 n. 5715; id. 17 settembre 2012, n. 4924; C.G.A. della Regione Siciliana 4 giugno 2013 n. 553). 
1.2. In presenza del requisito della vicinitas non è necessario accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o no un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione. Specie se si considerano i consistenti oneri economici collegati al contenzioso, deve escludersi, di norma, che vi sia una qualsiasi necessità di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino, o no, un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione. La realizzazione di consistenti interventi che comportano un’alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio è pregiudizievole ‘in re ipsa’, in quanto il nocumento è immediatamente conseguente all’inevitabile diminuzione della qualità panoramica, ambientale, paesaggistica; o anche solo alla possibile diminuzione di valore dell’immobile connesso con l’eccesso di offerta sul mercato (cfr. Consiglio di Stato Sez. IV 18 aprile 2014 n. 1995).
1.3. In presenza del requisito della vicinitas, è senz'altro legittimato a insorgere in sede giurisdizionale avverso titolo edilizio rilasciato a favore di terzo il proprietario del fondo confinante con l'area interessata da intervento edilizio consistente in un aumento di volumetria e nell'innalzamento dei colmi rispetto all’edificio preesistente, posto che tale intervento finisce per minare le vedute, diminuendo comunque la fruizione dell’area, della luce ed il valore dello stabile del ricorrente.

2. Sospensione del processo amministrativo ex comb. disp. art. 79 c.p.a. e art. 295 c.p.c. Presupposti.
2.1. Ai sensi dell'art. 79 c.p.a., il quale richiama l'art. 295 c.p.c., non va sospeso il giudizio avente ad oggetto la legittimità di titoli edilizi, laddove sul medesimo fatto sia pendente anche processo penale. In base al principio dell’autonomia fra i giudizi, si fa luogo alla sospensione del procedimento giurisdizionale solo quando ciò sia previsto espressamente, o discenda implicitamente, da specifiche disposizioni di legge. 
2.2. La sospensione necessaria del giudizio amministrativo in ragione della pendenza di un giudizio presso altro giudice di per sé deroga al principio fondamentale - espressamente introdotto con il nuovo processo penale - della reciproca autonomia e del parallelismo degli accertamenti giurisdizionali, i quali operano in ambiti diversi e con finalità differenti (Corte di Cassazione, SS.UU., n. 1768 del 26 gennaio 2011).
2.3. La sospensione necessaria del giudizio amministrativo in ragione della pendenza di un giudizio presso altro giudice è possibile soltanto se la definizione del giudizio amministrativo ineliminabilmente ‘dipenda’ (come dispone l'art. 295 c.p.c.) da quella del diverso giudizio pendente, in quanto ne sia vincolata in modo esclusivo, diretto e consequenziale, e comunque deve essere disposta sulla base di un’accezione restrittiva dei presupposti su cui si fonda, proprio perché la sospensione rappresenta un’eccezione a quel principio generale dell’autonomia dei giudizi che ormai informa l’intera giurisdizione (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 10 giugno 2014 n. 2942; id. 10 febbraio 2014 n. 604; id. 20 dicembre 2013; ed anche sez. VI 12 marzo 2012 n. 1386).

3. Principio della domanda. Corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Potere del G.A. di individuare i motivi di ricorso. Compatibilità.
3.1. La regola della corrispondenza fra chiesto e pronunciato è espressione diretta del principio della domanda, che rappresenta il fondamento e la misura della potestà decisoria del giudice, è fondata sull’art. 112 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno ex art. 39 c.p.a., dove si prevede che “il giudice deve pronunciare su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa; e non può pronunciare d’ufficio su eccezioni che possono essere proposte soltanto dalle parti”.
3.2. Se dunque la legge (segnatamente l'art. 112 c.p.c.) vuole evitare che il giudice emetta una pronuncia su questioni non dedotte dalle parti, ciò non toglie che, in relazione al principio cardine dell’effettività della tutela giurisdizionale, il giudice amministrativo possa -- e debba -- procedere all'individuazione dei motivi di ricorso tenendo conto delle censure espressamente enunciate, ed anche di quelle che discendono direttamente dall'intero contesto del ricorso in quanto i motivi di doglianza avanzati dal ricorrente devono essere interpretati in base all’effettiva volontà del ricorrente, quale è desumibile dal tenore complessivo del gravame e del contenuto delle censure dedotte (cfr. Consiglio di Stato 7 maggio 2013 n. 2464; ed in precedenza: Consiglio di Stato Sezione IV 20 ottobre 1992, n. 910; Sezione V, 21 giugno 2007 n. 3474; Consiglio di Stato Sez. IV, 10 dicembre 2003, n. 8117; id. 9 ottobre 2003, n. 6070; id. 9 giugno 2003, n. 3242).
3.3. Va esclusa la sussistenza del vizio di ultrapetizione in violazione dell’art. 112 c.p.c., ove il Giudice amministrativo non abbia utilizzato, ai fini della decisione, elementi, di fatto o di diritto, diversi ed estranei rispetto alla fattispecie presa in considerazione dalla parte ricorrente.

4. Onere della prova nel processo amministrativo. Principio “dispositivo con metodo acquisitivo”. Presupposti.
4.1. Nel processo amministrativo opera il principio “dispositivo con metodo acquisitivo”, con l’esclusiva finalità di neutralizzare la disuguaglianza di posizione fra Amministrazione pubblica e privato; nondimeno, nei casi in cui la parte ricorrente disponga degli elementi che possono oggettivamente dimostrare l’esattezza del suo assunto, l'art. 2697 c.c. trova piena applicazione anche nel processo amministrativo. 
4.2. Nell’ipotesi in cui la parte privata si trovi impossibilitata a provare il fatto posto a base della sua azione, il Giudice Amministrativo può autonomamente valutare la possibilità di integrazione probatoria; mentre se gli atti e documenti idonei a supportare le sue allegazioni siano nella piena disponibilità della parte, non vi è alcun obbligo del giudice di sostituirsi alla parte onerata, disponendo d'ufficio le acquisizioni istruttorie a cui è comunque tenuto il ricorrente (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 2370 del 27/04/2010). Tale principio è stato definitivamente cristallizzato nell’art. 63, I co. c.p.a. (“Fermo restando l'onere della prova a loro carico...”). Anche nel processo amministrativo, quindi, vale l’antico brocardo per cui onus probandi incumbit ei qui dicit, in base al quale chi vuol far valere in giudizio un diritto deve quindi dimostrare i fatti costitutivi, che ne hanno determinato l'origine.

5. Ristrutturazione edilizia. Nozione. Ristrutturazione edilizia pesante. Riforma di cui all'art. 30, comma 1°, lettera a) D.L. n. 69/2013 conv. in legge n. 98/2013. Ristrutturazione di edifici ruinati. Presupposti.
5.1. Anteriormente alla novella di cui all'articolo 30, comma 1, lettera a) del D.L. n. 69/2013 convertito nella legge 98/2013, l’art. 3, comma 1, lett. d), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 riconduceva la nozione di ‘ristrutturazione edilizia’ alla finalità di recupero del patrimonio esistente: per cui, nei casi in cui ricorra la demolizione parziale o totale dell’edificio, la ricostruzione deve rispettare le linee essenziali della sagoma; l’identità della complessiva volumetria del fabbricato, e la copertura dell'area di sedime (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 21 ottobre 2013 n. 5120; id. 30 maggio 2013 n. 2972). 
5.2. Anteriormente alla novella di cui all'articolo 30, comma 1, lettera a) del D.L. n. 69/2013 convertito nella legge 98/2013, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, l’intervento di ristrutturazione edilizia si doveva tradurre nell’esatto ripristino dell'edificio operato senza alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni dell’edificio, e, in particolare, senza aumenti né delle volumetrie, né delle superfici occupate, e né delle originarie sagome di ingombro perché altrimenti, qualora si fossero verificati i detti incrementi, si sarebbe trattato di ‘nuova costruzione’, che quindi doveva rispettare tutte le specifiche norme in materia di nuove edificazioni (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 29 maggio 2014 n. 2781; id. 06 dicembre 2013 n. 5822; id. 02 dicembre 2013 n. 5733; sez. III 20 novembre 2013 n. 5488).
5.3. Anteriormente alla novella di cui all'articolo 30, comma 1, lettera a) del D.L. n. 69/2013 convertito nella legge 98/2013, l’art. 3, comma 1, lett. d), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 prevedeva la "ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente" e di conseguenza collegava direttamente e funzionalmente la demolizione e la ricostruzione in un unico contesto e quindi li disciplinava di norma nello stesso provvedimento. Tale inscindibile nesso non è stato superato nemmeno dall'articolo 30, comma 1, lettera a) del D.L. n. 69/2013 convertito nella legge 98/2013) che, di recente, ha novellato l'art. 3 lett. d) ultimo cpv. del Testo Unico Edilizia di cui al D.P.R. 380/2001 distinguendo nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia:
i) gli interventi contestuali cioè “quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente”;
ii) “ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”.
5.4. Anche nel vigore della novella di cui all'articolo 30, comma 1, lettera a) del D.L. n. 69/2013 convertito nella legge 98/2013, nel caso di rovina di edificio risalente ad epoca remota (nella specie quasi 28 anni), ove il proprietario non possa fornire una prova documentale certa dello status quo ante antecedente, il rilascio del permesso edilizio per la ricostruzione dell'immobile deve comunque rispettare la disciplina urbanistica in vigore al momento della presentazione dell’istanza. Il riferimento alle mappe catastali costituisce un elemento probatorio generico e di carattere sussidiario e, notoriamente, esse non assumono una rilevanza probatoria per provare la reale precedente consistenza dell’immobile. Pertanto, in difetto di elementi che diano la certezza assoluta delle originarie dimensioni, non si può procedere alla autonoma ricostruzione di un edificio demolito da tempo come ristrutturazione, ma si deve fare richiesta di “nuova costruzione”.

Cons. St., Sez. 4, 18 November 2014, n. 05662
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