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Ritardato versamento di oneri concessori

Urbanistica e edilizia

La p.a. creditrice di oneri concessori ha il dovere di preventiva escussione della polizza fideiussoria posta a garanzia del credito. Sull'applicabilità della sanzione prevista dall'art. 42 del D.P.R. n. 380/2001.
Cons. St., Sez. 1, Parere Definitivo 17 May 2013, parere n. 02366

Principio

1. La p.a. creditrice di oneri concessori ha il dovere, in ossequio ai principi di correttezza e buona fede operanti nei rapporti paritetici, di preventiva escussione della polizza fideiussoria posta a garanzia del credito dal soggetto titolare della concessione edilizia.
1.1. Nell’ipotesi in cui il soggetto titolare di una concessione edilizia che ha rilasciato al Comune richiedente una polizza assicurativa, a garanzia degli oneri concessori collegati al rilascio del titolo, effettui in ritardo il versamento di detti oneri, sussiste in capo all’Amministrazione creditrice il dovere (e non la mera facoltà) di preventiva escussione dell'istituto garante, anche ove si tratti di polizza “a prima richiesta” e priva del beneficio di preventiva escussione.
1.2. Il principio di salvaguardia dell’effetto utile impone un’applicazione e un’interpretazione di tale fideiussione, quale atto di regolamentazione in rapporto di strumentalità alla riscossione del credito, che sia funzionale al raggiungimento della sua finalità e dell’obiettivo di garanzia da essa prefissato. Infatti, a mente del combinato disposto degli artt. 1362 e 1367 del codice civile, tra le possibili interpretazioni del contratto, deve tenersi conto degli inconvenienti cui può portare una soluzione che lo renda improduttivo di effetti (in questo senso Cass. Civ., Sez. II, 27 marzo 2013, n. 7791).
1.3. Alla luce dei più recenti approdi giurisprudenziali, i principi di correttezza (art. 1175 c.c.) e di buona fede (art. 1375 c.c.) incombono anche sulla Pubblica Amministrazione la quale, ove (come nel caso in esame) si verta in ambito del tutto paritetico e non provvedimentale, non può al riguardo vantare alcuno statuto speciale, perché non si deve avere riguardo alla legittimità dell’esercizio della funzione pubblica cristallizzato nel provvedimento amministrativo, bensì alla correttezza del comportamento complessivamente tenuto dall’amministrazione (così Cons. St., Sez. IV, 7 marzo 2005, n. 920).
1.4. I sopra richiamati principi generali funzionano in chiave di reciprocità nell’ambito dei rapporti comportamentali e costituiscono rivelazione dei precetti costituzionali di solidarietà sociale (art. 2) e di buon andamento (art. 97) nei termini declinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, che si estrinseca nell’imporre, a ciascuna delle parti del rapporto paritetico o autoritativo, il dovere di agire in leale collaborazione tale da preservare il giusto interesse dell’altra, a prescindere dall’esistenza di specifici obblighi contrattuali o di quanto espressamente stabilito da singole norme di legge (così Cons. St., Sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4196).
1.5. La correttezza, quale regola di condotta, si concreta dunque nella c.d. buona fede oggettiva, rispettosa degli altrui interessi che non può assumere i connotati della libera discrezionalità con abuso del diritto e non affranca perciò l’Amministrazione per comportamenti superficiali o negligenti, perché diversamente verrebbe ad essere inutile nel sinallagma l’onere imposto della fideiussione e la funzione propria della garanzia, come accade nel caso in cui non venga attivata prontamente l’escussione e recuperato tempestivamente il credito della p.a., facendo lievitare invece sanzioni e interessi con consistente aggravio alla posizione della debitrice.

2. Dal ritardo nel pagamento degli oneri concessori non deriva automaticamente l’applicazione della sanzione prevista dall'art. 42 del D.P.R. n. 380/2001.
2.1. Nella giurisprudenza amministrativa, con riferimento all’applicabilità della sanzione di cui all’art. 42 D.P.R. n. 380/2001, si sono formati due opposti orientamenti. Secondo un primo orientamento, che fa leva su una una interpretazione di senso della disposizione, “in forza degli artt. 1175, 1375 e 1227 c.c. comma 2, le sanzioni previste per il ritardo nel versamento del contributo edilizio, non sono dovute in tutti quei casi in cui il creditore, restando inerte e non richiedendo quanto dovutogli al garante, avrebbe potuto evitare con una condotta attiva la causazione dell’evento dannoso attraverso l’uso dell’ordinaria diligenza” (cfr. Cons. St., Sez. IV, 2 marzo 2011, n. 1357 e 17 dicembre 1990, n. 880; Sez. V, 5 febbraio 2003, n. 585; 10 gennaio 2003, n. 32; 3 luglio 1995, n. 1001); secondo un diverso orientamento, invece, si deve ricorrere ad una applicazione letterale della norma in termini di “automatico obbligo sanzionatorio governato dalla disciplina pubblicistica di riferimento, con esclusione della configurabilità di ogni onere di previa escussione ai fini dell’adempimento puntuale non tempestivo” (cfr. Cons. St., Sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1084 e 10 agosto 2007, n. 4419; Sez. V, 16 luglio 2007, n. 4025 e 11 novembre 2005, n. 6345).
2.2. Nell’attuale panorama giurisprudenziale, appare opportuno seguire, in quanto aderente alle attuali sensibilità in tema di cooperazione nel rapporto amministrazione-amministrati, il condivisibile convincimento secondo il quale “Nell'ipotesi in cui il soggetto titolare di una concessione edilizia abbia stipulato, a garanzia del versamento dei contributi concessori, polizza fideiussoria priva del beneficio di preventiva escussione dell'obbligato principale, in virtù di quanto disposto dall'art. 1227 comma 2, c.c., che pone a carico del creditore i danni che questi avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, non può farsi luogo all'applicazione delle sanzioni previste dall'art. 3 della l. 28 febbraio 1985 n. 47 che puniscono l'omesso o ritardato versamento dei contributi concessori, ove l'amministrazione creditrice, in violazione dei doveri di correttezza e buona fede, non si sia attivata per tempo nel richiedere all'istituto garante il pagamento delle somme dovutele” (v., per tutte, Cons. St., Sez. V, 5 febbraio 2003, n. 585).
2.3. La circostanza che la società abbia effettuato in ritardo il pagamento rateizzato degli oneri di urbanizzazione non può dunque comportare l’applicazione automatica della sanzione prevista dall'art. 3 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (ora art. 42 del d.P.R. n. 380 del 2001), per il ritardato o mancato pagamento degli oneri concessori.
2.4. Invero, il principio dell’affidamento costituisce valore guida dell’intero ordinamento ed è espressione di principi generali immanenti nel diritto (in particolare, correttezza e buona fede), anche di rango costituzionale (artt. 2, 3 e 97), sicché esso vincola l’interprete, in forza del canone ermeneutico dell’interpretazione conforme a Costituzione, essendo regola deputata a disciplinare una serie indeterminata di casi concreti.
2.5. Dai principi sopra richiamati discende la sussistenza di un obbligo (e non di una mera facoltà), per l'Amministrazione creditrice, di escutere il garante nel caso di ritardato versamento dei contributi concessori e, correlativamente, la sua colpa oggettiva per l’inerzia causativa della mancata tempestiva percezione e corresponsione degli oneri concessori. Né, in contrario, si può far leva sulla natura sanzionatoria e non risarcitoria della pretesa irrogata, perché essa, a salvaguardia degli interessi pubblici di specifica attribuzione nella materia urbanistico-edilizia, costituisce evento posteriore rispetto alla stabilita e interposta “obbligazione patrimoniale”(fideiussoria) finalizzata al programmato puntuale incameramento degli oneri concessori dilazionati (così Cons. St., Sez. IV, 17 dicembre 1990, n. 880).
2.6. Infatti, l’effetto dissuasivo di legge finalizzato al regolare versamento degli oneri concessori trova copertura proprio nella procedimentalizzata fideiussione a prima richiesta, che è strumento non disciplinato dall’art. 3 della legge n. 47 del 1985, ma applicazione amministrativa per l’appunto a garanzia del tempestivo contributo afferente alla concessione, il cui introito, in applicazione del principio di buon andamento, non può essere dall’Amministrazione differito a piacimento ad un tempo futuro e indeterminato quando ha pronta la soluzione dell’immediato incasso tramite l’escussione della polizza fideiussoria richiesta per la rateizzazione.

Cons. St., Sez. 1, 17 May 2013, parere n. 02366
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