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Usucapione acquisitiva

Espropriazione per pubblica utilità Giurisdizione e competenza Giustizia amministrativa

1. Espropriazione per pubblica utilità. Controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere della P.A. Giurisdizione. Appartiene al G.A. Questioni pregiudiziali attinenti a diritti. Potere del G.A. di pronunciarsi incidenter tantum. Sussiste. 2. (segue): natura della pretesa del proprietario illegittimamente spogliato di un'area per fini pubblicistici. Unicità e complessità della pretesa. Acquisto per usucapione ventennale dell'area appresa dalla P.A. Ammissibilità. 3. (segue): interversione del possesso. Decorrenza. A partire dalla scadenza del termine di occupazione legittima. 4. (segue): eccezione di usucapione. Questione incidentale ex art. 8 c.p.a. esaminabile dal G.A. 5. (segue): omessa pronuncia del G.A. sull'eccezione di usucapione. Errore di procedura. Rinvio al primo giudice. Necessità
Cons. St., Sez. 4, Sentenza 18 November 2014, n. 05665

Principio

1. Espropriazione per pubblica utilità. Controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere della P.A. Giurisdizione. Appartiene al G.A. Questioni pregiudiziali attinenti a diritti. Potere del G.A. di pronunciarsi incidenter tantum. Sussiste.
1.1. Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere della Pubblica amministrazione in materia di espropriazione per pubblica utilità ai sensi dell'art. 133 comma 1 lett. g) del c.p.a.
1.2. Il G.A., a norma dell'art. 8 c.p.a., ha il potere di pronunciarsi, incidenter tantum, su questioni pregiudiziali, ancorché veicolate in via di eccezione, attinenti a diritti (con esclusione, in ogni caso, dell'incidente di falso e delle questioni sullo stato e capacità delle persone), ai circoscritti fini della soluzione della vertenza ad esso demandata in via principale (cfr. in senso sostanzialmente analogo: Consiglio di Stato sez. IV 16/04/2014 n.1883).

2. (segue): natura della pretesa del proprietario illegittimamente spogliato di un'area per fini pubblicistici. Unicità e complessità della pretesa. Acquisto per usucapione ventennale dell'area appresa dalla P.A. Ammissibilità. 
2.1. Il proprietario di un’area illegittimamente occupata dalla P.A. al fine di realizzarvi opera pubblica o di pubblica utilità può perseguire in sede giurisdizionale una pretesa che è sostanzialmente unica (in quanto è fondata sullo ius omnes alios excludendi insito nel diritto di proprietà ex art. 832 Cod. civ.), ma al contempo è anche complessa (in quanto si può articolare rispettivamente sia in una richiesta restitutoria che in una risarcitoria; ovvero soltanto in quella risarcitoria, laddove il bene sia stato irreversibilmente trasformato e l’Amministrazione intenda utilizzarlo per fini pubblicistici).
2.2. Sebbene vada qualificata come un illecito permanente l’occupazione di suolo privato da parte della P.A. per fini pubblicistici in assenza di un titolo valido, nondimeno l'illecito de quo è suscettibile di cessare per effetto rispettivamente di un accordo transattivo; ovvero di un provvedimento ex art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001, o infine a seguito dell’accertamento dell’usucapione del bene da parte dell’occupante che lo ha trasformato (cfr. Cassazione Civile Sez. I, ord. 15 maggio 2013, n. 11684).

3. (segue): interversione del possesso. Decorrenza. A partire dalla scadenza del termine di occupazione legittima.
Nel caso in cui la Pubblica amministrazione occupi, in via d'urgenza e in vista dell'espropriazione, un fondo privato senza far poi luogo all'adozione del provvedimento di esproprio nei termini previsti dall'art. 22 bis comma 6 T.U. 8 giugno 2001 n. 327, la detenzione del fondo - per un primo periodo - sarà legittima. Conseguentemente tale rapporto di fatto con la cosa non è utile per far maturare l'usucapione acquisitiva, mentre una volta scaduto il termine di occupazione legittima, la mancata restituzione del fondo legittimamente occupato (ma non altrettanto legittimamente espropriato in assenza di decreto di esproprio) e la contemporanea utilizzazione delle opere pubbliche realizzate sul fondo possono qualificarsi come atti di opposizione nei confronti del proprietario-possessore, compiuti dalla P.A., ai sensi dell'art. 1141 comma 2 Cod. civ., come tali idonei a trasformare l’originaria detenzione in possesso. Pertanto, verificandosi il mutamento della detenzione in possesso, inizia a decorrere il termine utile per realizzare l'acquisto per usucapione prevista dall'art. 1158 Cod. civ. (così: C.G.A. Reg. Sicilia Sez. giurisdizionale 14 gennaio 2013 n. 9).

4. (segue): eccezione di usucapione. Questione incidentale ex art. 8 c.p.a. esaminabile dal G.A.
4.1. Ove il privato, spogliato del proprio fondo per fini pubblicistici, agisca in sede giurisdizionale lamentando la mancata emissione del decreto di espropriazione e chiedendo la restituzione delle aree, l'eccezione di usucapione sollevata dall'Amministrazione non sposta la giurisdizione al Giudice ordinario, per cui il giudice amministrativo può e deve pronunciarsi anche sull'eccezione di usucapione. Per questo, ai sensi dell'art. 8 c. proc. amm. trattandosi di una questione incidentale relativa a diritti la cui risoluzione è necessaria per pronunciare sulla questione principale, sulla domanda di restituzione di un'area occupata illegittimamente dinanzi al giudice amministrativo, il giudice può accertare se sia intervenuta l'acquisizione per usucapione ventennale, ai sensi dell'art. 1158 c.c., ed accertare la venuta in esistenza del diritto di proprietà della p.a., in conseguenza del mero possesso ultraventennale (cfr. C.G.A. n. 9 cit.). Tra richiesta risarcitoria e azione restitutoria c’è un’intima connessione in quanto ontologicamente sono entrambe due profili opposti di un’unica questione, afferente la materia espropriativa.
4.2. Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative al risarcimento danni da occupazione di aree private per fini pubblicistici, le relative eccezioni e le domande riconvenzionali - ivi comprese quelle relative all'accertamento del compimento dell'usucapione in favore della p.a. - su beni illegittimamente occupati con irreversibile trasformazione del bene immobile e ultimazione dei lavori, senza che alla dichiarazione di pubblica utilità sia seguito il tempestivo decreto di esproprio o altro atto idoneo a produrre l'effetto traslativo della proprietà.
4.3. L’eventuale accertamento, in via incidentale, dell’eccepito acquisto per usucapione della P.A. della proprietà del bene privato, è idoneo a determinare l’estinzione dei diritti azionati dal privato medesimo e fa venir meno "ab origine" l'elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria, consistente nell’illiceità della condotta lesiva della situazione giuridica soggettiva dedotta, non solo per il periodo successivo al decorso del termine ventennale, ma anche per quello anteriore, in virtù della retroattività degli effetti dell’acquisto a titolo originario per usucapione.

5. (segue): omessa pronuncia del G.A. sull'eccezione di usucapione. Errore di procedura. Rinvio al primo giudice. Necessità.
Laddove il Giudice di primo grado ometta di pronunciarsi sull'eccezione di usucapione sollevata dalla P.A. che abbia illecitamente trasformato un bene privato per finalità pubblicistiche, si ha un “difetto di procedura” della sentenza, che non consente di trattenere la totalità della causa in decisione, per l’effetto devolutivo dell'appello. Cosicché è necessario rinviare al primo giudice per “errore di procedura” non potendo essere sottratte a tutte le parti, ivi compresi i soggetti controinteressati, le piene garanzie del doppio grado di giudizio.

Cons. St., Sez. 4, 18 November 2014, n. 05665
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